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論司法改革的底線與突破

鄭緒華 發表于[2019-11-14]

 自1978年鄧小平先生領導中國進行改革開放以來,迄今已30多年了。這30多年來,中國確實發生了翻天覆地的變化。首先是經濟領域,從家庭聯產承包責任制到國企兩權分離,從發展民營經濟到建立社會主義市場經濟體制。伴隨著經濟領域的改革開發,政治領域也進行了一系列的改革,從廢除領導干部終身制到 “黨要管黨,黨應在憲法范圍內活動”原則的確立,從基本建成社會主義法律體系到“依法治國”方略的確立。中國在通往富強、民主、文明的道路上不懈探索,篤志前行。

    回首過往30多年的改革開放實踐,特別是司法領域改革實踐,回味著鄧小平先生提出的“摸著石頭過河”的改革方法,歷史讓我們獲得了許多的反思。

一、誰有權啟動及實施司法改革

    在過往的30多年經濟和社會改革中,由于當局過份解讀“摸著石頭過河”的試驗性和免責性,致使各地司法改革花樣百出,甚至頗為混亂。

    如某些省甚至地級市,作為一級政權機關,根據憲法和立法法的規定,本無權自行決定在本區域內啟動實施司法改革,但當地卻以司法改革的名義,推出與現行司法制度不同的舉措,如未成年人犯罪附條件不予起訴舉措;又如河南高院推出的法院領導干部問責制等。

    又比如在最高司法機關中,最高法院、最高檢察院經常會以《刑事訴訟法》實施細則的方式,突破各自法定權限,限制刑事案件被告人或其辯護人的權利。或有最高檢察院在其自行制定的《刑事訴訟規程》中規定,檢察院可以在撤回起訴后將案件退回公安機關補充偵查而不銷案(見備受質疑的貴州小河案);或有最高法院或最高檢察院規定法學教授可以掛職擔任法官或檢察官等;

    面對如此種種的所謂司法改革措施,國民不禁會問:司法改革應該由誰啟動和實施?黨、政府、還是由司法機關來啟動和實施?還是由其他具有法律正當性的其他機構來啟動和實施?

    這是一個確立司法改革主體的問題。

    司法改革關乎國民和國家的根本利益,是對一國根本司法制度的揚棄,其啟動與實施必須具有正義性和公平性。

    由于我國早已制定《憲法》,規定了國家和公民之間的根本權利義務關系;在憲法的基礎上,還通過立法的形式確立了各項主要的司法制度和訴訟原則。這些制度和原則主要包括:無罪推定、罪刑法定、審判公開、審判獨立、律師制度等等,這些法律制度正是現有司法體系運行具有正義性和公平性的體現和要求。

    根據憲法規定,我國的立法機關為全國人民代表大會及其常委會,立法機關除制定法律以外,還具有解釋法律和監督法律實施的職能。

    根據立法法規定,關于訴訟和仲裁的司法制度只能由全國人大及其常委會制定法律予以規定,且不適用授權立法。

    根據憲法和刑事訴訟法規定,我國審判機關為人民法院,行使審判職權;法律監督機關為人民檢察院,除行使法律監督職能外,還具有批準逮捕、部分案件偵查及提起公訴等職能。且行使偵查、起訴和審判職權的公安、檢察和法院三機關,應當分工負責、互相制約、互相配合,以保證準確有效的執行法律。

    根據《憲法》和《人民法院組織法》規定,法院系統除最高法院可以對審判過程中如何具體適用法律進行解釋、其他法院可以根據需要設置審判庭或人民法庭外,并未規定可以對司法過程進行任何改革。

 

    根據上述規定,公檢法三機關除正確適用法律外,并無權力進行包括司法結構設計、司法程序設置、司法權力分配等司法制度方面的任何改革。只有立法機關才有權啟動或實施司法改革。

 

二、司法改革的底線

    雖然司法改革是在認同和繼承現有法律制度基礎的前提下,對現有制度進行的局部否定和修正,但問題是哪些地方可以破?哪些地方必須守?“破”可以“破”到何種程度?修正到何種范圍等?這些問題必須厘清,否則,司法改革就會突破改革的底線,而成為推翻現有制度的革命,進而危及現有制度的根基。

    在進行司法改革的過程中,雖然國外有一些成熟的司法經驗可資借鑒,但畢竟每個國家都有不同的人文環境、歷史負擔和社會心理,導致運轉于其中的司法種模式也將有所不同。那么,在現有的社會環境下,我們進行司法改革應當遵循何種原則?是否可以全憑執政黨的指示進行司法改革?是否可以各說各話的進行司法改革試驗?是否可以“摸著石頭過河”為名而無任何原則地進行司法改革?

    為了厘清這些問題,必須確立司法改革應當遵循的基本原則。

    (一)合憲性原則

    由于司法改革涉及全體國民與國家的根本利益,涉及到司法資源的配置和運行模式,涉及到司法機關和其他國家機關之間的權力平衡,也涉及到司法機關和國民的權力權利平衡等重大關系,而這些基本關系都是由憲法予以確定的。

    因此,任何司法改革舉措的出臺,必須在遵循憲法基本原則的前提下進行;即便某項司法改革措施可能對現行司法制度進行較大的突破和修正,也必須符合憲法確立的基本原則。否則,現行的社會制度的根基將會受到損害。

    合憲性原則主要包括如下:

    1、符合職權法定原則;

    2、符合審判公開原則;

    3、符合審判獨立原則;

    4、符合司法公正原則。

    (二)不違反基本法律所確定的基本原則

    為了落實憲法所確立的基本原則,根據憲法的基本原則,國家制定了一系列關乎公民基本權利保護、規范政府行為和司法制度等方面的基本法律。這些基本法律主要包括:刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法;刑法、行政處罰法;政府組織法、法院組織法、檢察院組織法等。

    司法改革不僅要遵守憲法所確立的框架性原則,而且必須符合基于這些框架性原則所衍生的基本法律原則和制度,因為現行司法訴訟所適用的法律規定均是基于這些原則而產生的。如三大訴訟法確立的平等適用法律原則、無罪推定原則、正當程序原則、上訴不加刑等原則;管轄制度、合議制度、回避制度、辯護與律師制度、證據制度、上訴制度等。

    在憲法和基本法律未就上述原則和制度進行修正之前,這些基本原則和制度仍是指導訴訟和司法的有效原則和制度,各級司法機關、政府部門在適用和執行法律時,必須無條件遵守,而不能以司法改革的名義擅自對其進行修正。

    即便各司法機關或國民,將其在適用法律的過程中涉及到的對上述制度的不同意見訴諸立法部門,各有權立法部門也必須在這些基本原則的指導下,對涉事法律條文做局部的修正和完善,而不能根本否定這些基本原則和制度。

    (三)正當程序原則

    正當程序原則包含兩個方面的含義:一、法無授權即禁止。各國家機關只能在自己職權范圍內行為,不能超越職權實施行為;二、各國家機關只能按照法律規定的程序實施行為,不能違反法定程序實施行為。

    實際司法改革運作中,各級黨委往往以執政黨文件的方式,在全國或各地范圍內推行司法改革方案。而基于中國目前黨領導政的執政模式,各級國家機關和政府部門也會直接照方抓藥地實施執政黨所推行的司法改革。

    另外,司法實踐中,公檢法等司法機關為了擴張自己在執行訴訟法過程中的權力,提高所謂的執法效力,常常以所謂司法解釋、實施細則、辦事規程的名義對現行法律進行扭曲性解釋。

    根據憲法關于“各政黨都必須遵守憲法和法律”的規定,各級黨委雖然對各級國家機關和政府有領導權,但同樣應遵守憲法和法律的規定。若各級黨委認為需要對司法制度或司法運行模式及環節進行任何改革,則應當通過組織和領導國民制定或修改法律的方式來實施,而不能越俎代庖,直接代行國家立法機關職能,制定司法改革方案;更不能繞過國家立法機關,直接以黨委的名義頒布文件,實施司法改革方案。

    根據立法法規定,只有立法機關有權制定和解釋法律,司法機關本身并無權造法,即便其針對具體案件適用法律問題進行司法解釋,范圍也應限于法律未規定或不明確之處,不能超越法律之規定。實際司法實踐中,司法機關非因審理具體案件的需要,常常以司法解釋的名義,對司法環節具體運作過程進行擴張性或限制性解釋或規定。這些解釋或規定,雖貌似合法,但由于在很多實質性環節上改變了現行法律所設置的權利義務構架,增加了訴訟當事人的負擔,而未得到法律的有效授權,不符合立法法的規定和正當程序原則,應當予以清理。

 

三、司法改革的突破性

    如上所言,司法改革應當在遵守憲法和基本法的基本原則的基礎上進行。但問題是,既然是司法改革,必然會對現有法律制度和司法模式有所突破。那么,司法改革能在哪些范圍內對現有法律制度和司法模式予以多大程度的突破呢?

    概括而言,只要不違反憲法和基本法的基本原則的事項,都可以通過修訂現有法律的形式予以實施。具體而言,以下方面可以作為司法改革的突破點:

    (一)對訴訟法雖作規定但尚存具體操作空間的地方予以細化;

    這一點目前正在進行的司法改革正在逐步推進,但仍存在著部門爭奪立法權和架空律師權利、弱化當事人訴訟權利等問題,需通過其他法律規制予以改善。

    (二)制定《司法監管法》或類似法律,確立司法機關及其工作人員違反法定職責時,公民可以啟動法律程序,尋求法律救濟措施;

    這一點目前尚未引起廣泛關注,國民在司法機關工作人員不依法履行職責時,只能通過上訪、向受案的司法機關內設監督部門或領導投訴、向法律監督機關投訴或向媒體、輿論投訴等方式尋求解決。但問題是,對這些被投訴行為和被投訴人的處理,只適用被投訴機關的內部規定(如《人民法院工作人員處分條例》等)和內部程序,而投訴人往往在程序之外,對于投訴的處理是否符合法律規定、是否公開透明、是否公正、是否有法定期限以及是否能獲得書面處理結果等問題均不得而知,嚴重損害了國民對被投訴機關公正處理投訴案件的信心。

    為此,有必要建立一套機制或法律程序,一旦公民認為司法機關或其工作人員違反法定職責,不能公正處理案件時,可啟動針對該司法機關工作人員的法律程序。這一法律程序類似訴訟或仲裁程序,或類似聽證程序,由中立第三方對被投訴事宜進行調查,并在法定期限內作出投訴是否成立以及如何處理的裁決結果。如此,將強有力的推進國民對司法機關嚴格執法的監督,也修復了國民對國家司法公正執法的信任。

    (三)加強立法機關對公檢法等司法機關制定的司法解釋、審判指導意見和辦案規程的合法性審查;

    現行憲法雖規定了立法機關的法律實施監督權,但一直以來并未切實落實,致使各級司法機關各自制定司法解釋、審判指導意見和辦案規程等規范性文件,而且各自制定的文件在本機關和各自管轄的地域范圍往往有超越法律的執行效力。這種情況不僅造成了司法尺度的不統一,致使各地司法亂象叢生,讓人對法律無所適從;更縱容了司法機關擅自擴張自己權力的行為,限制了公民的權利空間,弱化了法律所代表的國民意志,嚴重損害了法律的尊嚴。

    為此,確有必要加強對公檢法等司法機關制定的司法解釋、審判指導意見或辦案規程的法律審查,具體操作方法可以是:

    ①立法要求最高司法機關的司法解釋、審判指導意見或辦案規程必須報立法機關審查備案后方生法律效力;

     ②廢止地方各級人民法院的審判指導意見。因為地方高級法院制定審判指導意見在本地域范圍內實施的行為,超出了《憲法》和《法院組織法》規定的“上級法院監督下級法院的審判工作”的職權范圍;

    ③以立法的形式在最高立法機關內設置違憲違法審查機構,并建立違憲違法審查司法訴訟程序,以便啟動公民對違憲法律法規(含司法解釋)進行憲法訴訟的法律程序;

    ④……

    (四)調研并重塑律師的社會定位,設計合理的律師與司法機關的職能平衡模式,以監督和保障法律的正確實施。

    中國律師制度實施30多年來,在推動社會主義法治和保障人權等方面發揮了積極的作用。但由于脫胎于舊有的社會體制,以及錯綜復雜的社會利益和矛盾格局,律師在中國的社會地位和職能不僅沒有受到應有的重視,反而越來越步履艱難、充滿危險。

    由于律師代表私權(或曰社會權利),是制約公權泛濫的重要力量,因此,自然容易遭受公權力的阻撓和侵害。為此,需從立法宗旨和立法技巧上著手,將律師的執業權利落在實處;并規定司法機關對律師執業應有的尊重和為律師執業便利提供必需的特殊保護和方便等義務,對律師的執業權利予以切實有效地防護。

 

四、結語

    誠如吳敬璉老先生所說,中國經濟社會矛盾幾乎到了臨界點,必須推進政治體制改革,建立法治、推進民主和實行憲政。而進行政治體制改革的關鍵,則是強化司法獨立和公正,實現法治。

    中國的司法改革之路,既有沉重的歷史負擔,也有盤根錯節的權貴利益和部門利益格局,注定了前路艱辛。但正如歷史潮流一樣,中國已經不可逆地開始了法治之路,無論是底層民眾,還是社會上層精英,都認識到法治是國家和民眾福祉的不二選項。因此,以公平正義為目標,在憲法和法律的范圍內及時而穩妥地推進司法改革,蕩滌一切丑惡和腐敗,提高社會的公平公正,已刻不容緩。

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